PROPOSITION DE LOI portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs 1/2

centre ville

« Ce n’est pas parce que les choses sont difficiles que nous n’osons pas, c’est parce que nous n’osons pas qu’elles sont difficiles. »,

Sénéque

Mesdames, Messieurs,

Cette proposition de loi est le fruit d’un travail approfondi d’écoute, de prise en compte des acteurs de terrain et d’analyse du groupe de travail du Sénat sur la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs depuis juillet 2017.

Impliquant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, présidée par Jean-Marie BOCKEL, et la délégation sénatoriale aux entreprises, présidée par Élisabeth LAMURE, ainsi que les six commissions permanentes du Sénat concernées, cette proposition de loi transpartisane a pour ambition de proposer des solutions structurelles, pérennes et réalistes pour revitaliser ce qui fait l’originalité et la richesse incomparable de nos villes françaises et européennes : leur centre.

Après des années de culture de la périphérie qui a conduit à couvrir le territoire national de grandes surfaces, à l’époque plébiscitées par le consommateur mais qui ont défiguré tant d’entrées de villes et fragilisé tant de centres-villes et centres-bourgs, et qui aujourd’hui déclinent face aux nouveaux modes de consommation, il nous faut anticiper, préparer l’avenir et reconstruire une culture de la centralité.

Entre un plan gouvernemental « Action coeur de ville », qui semble octroyé pour solde de tout compte, et des annonces fracassantes sur le déversement de dizaines de milliards d’euros sur les banlieues, il est plus que jamais indispensable de ne pas oublier nos coeurs de villes et centres-bourgs.

Dans ce domaine comme dans bien d’autres, l’obstacle au progrès n’est pas la fatalité mais seulement l’absence de volonté d’agir.

  1. L’absolue nécessité d’agir

La situation de trop nombreux centres-villes et centres-bourgs est connue. Au déclin de l’habitat, à la déprise démographique, à la fragilisation économique, se conjuguent celle des relations sociales et l’évanouissement progressif de ces espaces publics et privés qui font la spécificité de la ville européenne, une ville faite pour l’homme. Mais il faut aujourd’hui dépasser le stade du constat pour mettre en oeuvre les actions qui s’imposent et qui ne sauraient se limiter à quelques mesures cosmétiques.

a) Une situation qui exige l’intervention des pouvoirs publics

En quelques mois, la situation des centres-villes et centres-bourgs est devenue une question politique de première importance. Les statistiques implacables, les rapports officiels, mais aussi le vécu de chacun d’entre nous ont mis ce problème à l’agenda des institutions.

Dès son rapport d’étape de juillet 20171(*), le groupe de travail du Sénat sur la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs a montré la convergence des analyses sur la gravité de la situation ainsi que le caractère multifactoriel de ses causes. Ce consensus sur le constat s’est confirmé depuis et a été partagé par la totalité des acteurs intervenus au cours des onze tables rondes organisées par le groupe de travail, mais aussi lors de la réunion thématique sur « la revitalisation des centres-villes des villes moyennes et les enjeux attachés à la cohésion des territoires » de la conférence de consensus sur le logement organisée au Sénat le 25 janvier 2018.

Ce constat est que la dévitalisation est le produit d’un ensemble de difficultés. La vacance commerciale, qui atteint un niveau préoccupant sur le territoire national, est loin d’être la seule question à traiter : la fragilisation des centres est le produit d’un « cocktail » dont les ingrédients sont la dégradation du bâti, les difficultés d’accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, le développement du e-commerce et, bien sûr, la concurrence des grandes surfaces en périphérie.

Notre conviction est que si la dévitalisation est le résultat d’un ensemble de causes, nous ne pourrons la stopper que par un ensemble cohérent de mesures fortes. La situation est telle que des mesures cosmétiques ou isolées ne suffiront pas. Il est certain qu’il n’y aura pas de solutions à l’échelle du problème qui ne soient structurelles. Mais pour avancer, il est de loin préférable de travailler ensemble au service de ce qui est bien une grande cause nationale. Au consensus sur les constats devrait correspondre une convergence des efforts.

b) Une méthode de travail transversale et transpartisane

C’est dans cet esprit que vos rapporteurs ont travaillé avec les membres du groupe de travail sur la revitalisation, dans le cadre d’une démarche originale et collective. En effet, le Sénat a tenu à instituer un groupe de travail transpartisan, réunissant dix-huit sénateurs issu de tous les groupes politiques, émanant des deux délégations aux collectivités territoriales et à la décentralisation, d’une part, et aux entreprises, d’autre part, et des six commissions permanentes concernées : commission des affaires économiques, de l’aménagement du territoire et du développement durable, des finances, de la culture, des lois et des affaires sociales. Vos rapporteurs ont par ailleurs présenté le fruit de leurs travaux aux présidents des commissions concernées ainsi qu’à la commission des affaires économiques.

Nous avons beaucoup écouté, beaucoup entendu. Nous avons consulté les élus locaux de France, qui ont été près de 4 000 à nous répondre. Nous avons pris en compte les travaux de nos collègues comme, par exemple, le rapport signé d’Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLA·, pour la commission de l’Aménagement du territoire et du Développement durable2(). Nous avons participé à la conférence de consensus sur le logement où nous avons pu sentir l’attente des intervenants, mais aussi leurs inquiétudes, par exemple à l’égard de l’intention affichée par l’avant-projet de loi du Gouvernement portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit « Elan », de supprimer les autorisations d’exploitation commerciale dans les centres-villes. Par ailleurs, le groupe de travail s’est adjoint les services d’un cabinet d’urbanisme et d’avocats3() et a bénéficié de l’expertise pro bono d’un autre cabinet4(*).

c) La conviction qu’il est possible de stopper la fragilisation de nos centres-villes et centres-bourgs

Au terme de ce travail, nous avons acquis la conviction qu’il est possible d’agir et de stopper la fragilisation de nos centres-villes et centres-bourgs. C’est possible, mais sans doute nous trouvons nous à présent placés au pied du mur. Car, si rien n’est fait, la situation deviendra rapidement irréversible. C’est possible à la condition de mobiliser une série de leviers efficaces et de ne pas se contenter de mesures partielles et ponctuelles.

C’est possible et nécessaire, car nous sommes collectivement face à un choix de société : un choix qui porte sur notre conception de la ville et du lien social. Veut-on la pérennité de la ville à l’européenne, avec un centre, lieu de vie sociale, citoyenne, culturelle, religieuse… Bref, un lieu de vie collective et d’identité ? Ou veut-on des cités dortoirs dont les habitants, confinés dans leurs différences sociales et culturelles, ne se croisent plus pour échanger, débattre et vivre, mais seulement pour consommer dans des périphéries commerciales caractérisées par des infrastructures certes performantes mais déshumanisées ? Veut-on vraiment de ce « monde en toc », de malls géants qui réduisent la cité à sa fonction mercantile, si bien décrits par un récent ouvrage5(*) ?

Nous n’avons pas voulu ressasser, dans un énième rapport, le constat et les causes de la situation actuelle. Elles ont déjà été exposées à de multiples reprises. Nous avons voulu formuler des propositions, des propositions fortes, réalistes et étayées par une étude d’impact indépendante. Pour cela, nous avons d’abord voulu écarter l’hypothèse, qui nous a souvent été opposée, de l’impossibilité d’avancer. Une impossibilité due, disait-on, à une conception sanctifiée de la liberté du commerce par l’Union européenne.

  1. La possibilité d’agir

Depuis plusieurs années, la situation des centres-villes et des centres-bourgs est évoquée dans la presse, par les élus locaux et nationaux, par les acteurs économiques. Pourtant, très peu a été fait. Lorsqu’ils ont entamé leur travail, il y a plusieurs mois, vos rapporteurs ont constaté qu’une forme répandue de fatalisme empêchait une action sérieuse sur le sujet. Pour les uns, le droit constitutionnel et le droit européen nous liaient les mains, pour d’autres, le législateur ne pouvait prétendre aller à l’encontre d’évolutions commerciales et sociales « inéluctables ». Mieux, il était sommé « de ne pas avoir un train de retard ». Pourtant, à examiner attentivement le dossier, vos rapporteurs ont pu relever que ni le droit constitutionnel, ni le droit européen n’empêchait d’agir et que si la revitalisation des centres exigeait un travail intense et de long terme, elle n’en était pas moins pratiquée avec ardeur dans plusieurs pays voisins.

a) Le droit constitutionnel et le droit européen n’empêchent pas d’agir

Certains avancent régulièrement l’argument selon lequel la situation actuelle serait irrémédiable car le droit national et le droit européen ne permettraient pas aux pouvoirs publics nationaux de définir les outils dont nos territoires en souffrance ont pourtant besoin.

Vos rapporteurs ne partagent pas cette analyse. La situation que connaissent de nombreux centres-villes et centres-bourgs n’est pas une fatalité, comme en témoignent d’ailleurs les politiques mises en oeuvre par plusieurs États européens.

Le législateur français dispose de marges de manoeuvre, souvent méconnues, pour proposer aux acteurs locaux des outils dont ils pourraient se saisir pour définir des politiques de développement adaptées aux enjeux de leurs territoires. Pour cela, nous devons apprendre à apprécier la jurisprudence constitutionnelle et le droit européen non comme des contraintes, mais comme des outils nous offrant des souplesses auxquelles il convient de recourir.

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME) est à cet égard un exemple particulièrement éclairant de notre approche du droit européen. Cette loi, qui visait à transposer plusieurs dispositions de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, avait pour objectif d’assouplir les réglementations de toute nature susceptibles de constituer des entraves à la concurrence et à l’efficacité économique. Or, la LME finalement adoptée a conduit à une surtransposition de la directive de 2006, surtransposition que de nombreuses personnes entendues par vos rapporteurs ont mise en exergue, et qui constitue aujourd’hui un frein à l’élaboration de stratégies territoriales dynamiques pour nos territoires.

Au début de leurs travaux, vos rapporteurs se sont souvent vus opposer la LME comme un obstacle bloquant tout possibilité d’évolution de notre système de régulation des implantations commerciales, un obstacle particulièrement insurmontable car fondé tantôt sur le droit européen, tantôt sur le droit constitutionnel. Or, contrairement à ce qui est souvent avancé, les jurisprudences constitutionnelles et européennes n’interdisent pas l’élaboration de politiques locales adaptées pour revitaliser nos coeurs de villes et nos centres-bourgs.

S’il a reconnu la valeur constitutionnelle de la liberté d’entreprendre, du droit de propriété et du principe d’égalité, le Conseil constitutionnel admet néanmoins que ces droits puissent être limités. Le législateur, et lui-seul, est susceptible de porter atteinte à une liberté ou un droit ayant valeur constitutionnelle selon certaines conditions. L’atteinte à ces libertés et droits fondamentaux doit être :

  • d’une part, justifiée par un motif d’intérêt général et proportionnée à l’objectif poursuivi par la mesure prise ;
  • d’autre part, limitée dans le temps et dans l’espace.

La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) admet également des limites aux principes régissant le droit de l’Union européenne. Elle a, par exemple, précisé les conditions dans lesquelles la liberté de circulation pouvait être limitée, en particulier la liberté d’établissement. Ainsi, la mesure envisagée :

  • ne doit pas être discriminatoire, c’est-à-dire qu’elle ne doit pas être plus défavorable envers les ressortissants européens qu’envers les citoyens français ;
  • doit être justifiée par une « raison impérieuse d’intérêt général ». La Cour a, par une décision du 24 mars 20116(*), donné trois exemples de raisons impérieuses d’intérêt général : « la protection de l’environnement », « l’aménagement du territoire » ainsi que « la protection des consommateurs ». Elle admet ainsi que des mesures nationales puissent primer sur des mesures européennes si elles sont justifiées par l’intérêt général. En revanche, la Cour estime que des objectifs purement économiques ne constituent pas une raison impérieuse d’intérêt général.

Le juge européen exerce un contrôle de proportionnalité, destiné à s’assurer que la mesure envisagée par le législateur garantisse la réalisation de l’objectif poursuivi, n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et que d’autres mesures moins contraignantes ne permettent pas d’atteindre le même résultat.

La Cour de justice de l’Union européenne a, dans une récente décision du 30 janvier 2018, Visser Vastgoed Beleggingen BV c/ Raad van de gemeente Appingedam (C-31/16), apporté des compléments fort utiles sur sa jurisprudence qui devrait faciliter l’élaboration de stratégies territoriales en faveur des centres-villes et centres-bourgs. En effet, la Cour a jugé que la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ne s’opposait pas à ce que l’accès à une activité de service ou son exercice soit subordonné au respect d’une limite territoriale, pour autant que les conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité soient remplies. En d’autres termes, des considérations d’aménagement du territoire justifient qu’un commerce de détail7(*) ne puisse s’installer que dans le centre-ville, afin de maintenir la viabilité de ce dernier et d’y éviter autant que possible l’inoccupation structurelle de locaux. La revitalisation d’un centre-ville apparaît donc clairement comme une « raison impérieuse d’intérêt général » justifiant des dérogations à l’implantation d’activités de services. Dans la même affaire, l’avocat général près la CJUE précisait « Une ville peut avoir un intérêt à contribuer, au moyen d’un plan d’occupation des sols, à ce que son centre reste vivant et maintienne son caractère original. Déterminer quels commerces peuvent s’installer dans quels endroits peut, en général, faire partie d’une telle politique. De plus, une ville peut aussi vouloir influencer la densité et le cours de la circulation dans la ville et aux alentours. » Ces précisions jurisprudentielles sont, pour vos rapporteurs, un élément essentiel pour donner aux élus locaux les outils indispensables dont ils ont besoin, dans le respect des jurisprudences constitutionnelle et européenne.

Ce sont aussi des signaux forts pour le législateur qui sait que, mû par une volonté de préserver les centres-villes, il dispose d’une marge de manoeuvre.

b) Les exemples de nos voisins démontrent que des politiques ambitieuses de préservation des centres-villes sont possibles

Au-delà de ce cadre assoupli, les politiques menées par nos voisins européens pour préserver et redynamiser leurs centres-villes peuvent être des sources d’inspirations.

Par exemple, en Allemagne, les grandes surfaces ne sont autorisées à s’installer que dans des zones spécifiquement définies par le plan d’urbanisme local, après étude d’impact. Ces études doivent prendre en compte les risques pour les équipements commerciaux que produirait l’installation d’une grande surface. L’objectif d’une telle démarche est le maintien des commerces au sein du tissu urbain.

Les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont, eux aussi, mis en place divers dispositifs permettant de concilier maîtrise du développement commercial et maintien ou retour des commerces au coeur des villes. Ces deux pays ont développé une approche fondée avant tout sur la négociation et la concertation avec les promoteurs commerciaux, jugée comme plus efficace que des documents d’urbanisme contraignants. Une négociation qui peut aussi s’appuyer sur des instruments rigoureux pour les grandes surfaces.

Le Royaume-Uni se caractérise ainsi par la réalisation d’un « test séquentiel » : son objectif est de permettre aux décideurs publics d’apprécier l’implantation d’un centre commercial et de s’assurer qu’il est localisé au plus près du centre-ville, afin de limiter l’étalement urbain. Un investisseur qui décide d’implanter un centre commercial en périphérie doit au préalable prouver qu’aucun emplacement dans le centre-ville n’est possible. Il doit alors produire une évaluation des impacts de son projet, notamment sur la vitalité du centre-ville et sur les commerces existants.

  1. Un enjeu civilisationnel : renouer avec la culture de la centralité

Bien sûr, vos rapporteurs n’ignorent pas que l’évolution des centres-villes et de son commerce n’est pas qu’une question de législation ou de règlementation. Elle est aussi la résultante de forces sociales puissantes dont l’une des principales est le consommateur lui-même. Dans les dernières décennies, il a bien été l’une des forces qui a joué contre les centres !

On ne saurait l’en blâmer : la crise des centres-villes est en effet directement liée au sort beaucoup plus favorable accordé pendant un temps à la périphérie par rapport au centre. Aujourd’hui, il est en effet beaucoup plus simple et beaucoup moins coûteux de construire en périphérie, de stationner en périphérie, d’acheter en périphérie, de se loger en périphérie. Alors que, dans le même temps, les centres-villes supportent des charges de centralité, que rien ne compense. À l’inverse, la périphérie est une source de plus-value évidente notamment pour les grandes sociétés immobilières, les foncières.

Le consommateur, qui a déjà commencé à se détourner du commerce massifié, doit prendre conscience de son rôle déterminant et rééquilibrer ses modes d’achat, se tourner davantage vers les centres-villes et les centres-bourgs. C’est d’autant plus important que ledit consommateur est aujourd’hui le support d’une nouvelle force qui peut mettre en danger les centres ou leur donner un coup de fouet, si le virage est bien pris par le commerce de détail, par exemple en rénovant l’expérience d’achat. Cette nouvelle force est le e-commerce.

Aux pouvoirs publics de faciliter la tâche du consommateur et de l’encourager à évoluer et à revenir dans les centres-villes. Sans doute à cet égard, le Gouvernement devrait-il engager un plan de communication de grande ampleur sur le sujet, en complément des mesures financières, législatives ou règlementaire qui peuvent être proposées.

Certains, à cet égard, plaident pour des mesures exclusivement incitatrices et écartent, par exemple, toute volonté de rénover le dispositif de régulation des implantations commerciales sur le territoire national. C’est commettre une erreur d’analyse : la tendance à la fuite vers les périphéries est telle que des mesures incitatrices contraires ne suffiront pas. Et elles ne suffiront pas parce que cette fuite centrifuge est liée à une orientation massive des flux économiques et financiers vers l’extérieur des villes et des bourgs. C’est donc à une réorientation de ces flux que les pouvoirs publics doivent s’atteler. Ce ne sera possible que lorsque, d’un côté, la périphérie sera moins génératrice de plus-values et de rentes commerciales et financières, et lorsqu’à l’inverse, le centre sera davantage attractif pour les acteurs économiques et les habitants.

D’autres ont parfois souligné avec une insistance intéressée que la question n’était justement plus celle des grandes surfaces et des galeries commerciales en périphérie, mais celle du e-commerce, qui menacerait l’ensemble du commerce physique. Conclusion : il faudrait aider tout le monde, grandes surfaces comprises, principalement avec l’argent du contribuable. Mais la réalité est un peu plus complexe : certes, il ne s’agit pas d’opposer stérilement centre et périphérie, mais les centres-villes et centres-bourgs sont confrontés à la pression du e-commerce et à celle des grandes surfaces et des centres commerciaux. Il est donc nécessaire d’agir sur ces deux volets. Taxer un e-commerce qui bénéficie de conditions fiscales totalement injustes par rapport aux autres commerçants, encourager l’évolution des commerçants vers le numérique, mais aussi mieux encadrer les implantations de galeries commerciales et de grandes surfaces. Et ce deuxième volet est d’autant plus important que les grands groupes vont se lancer dans une modernisation de leurs implantations qui impliquera des reconfigurations et des agrandissements parfois considérables. À l’inverse, il faudra faciliter la reconversion de certaines friches commerciales et, pourquoi pas, faciliter des rapatriements en centres-villes.

Tels sont les enjeux de fond de nos propositions. Telles sont les raisons pour lesquelles vos rapporteurs ont rassemblé dans leur proposition de loi un ensemble de mesures cohérentes et articulées destinées à permettre une véritable renaissance des centres-villes et centres-bourgs.

  1. Les axes de la proposition de loi : un ensemble de mesures cohérentes maîtrisées par les collectivités territoriales

a) Mobiliser une gamme complète de mesures

Vos rapporteurs ont d’abord souhaité proposer une gamme complète de mesures visant à remédier au caractère multifactoriel de la dévitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Il est illusoire, en effet, de ne traiter qu’une partie du problème, par exemple le commerce, sans traiter les autres, comme le logement.

De la même façon, ils sont parvenus à la conviction forte qu’il serait inefficace de ne mobiliser que des instruments juridiques (périmètres et zonage, restriction ou assouplissement des règles d’urbanisme commercial…) sans insister sur la réorientation des flux économiques et financiers qui ont permis l’émergence de périphéries très denses et n’ont pas trouvé à s’investir dans les centres.

Il serait tout aussi vain de ne vouloir retenir que des mesures « incitatrices », comme le souhaitent certains groupes de la grande distribution, et de refuser par principe des règles plus strictes. En cette matière, comme dans bien d’autres, face à des intérêts financiers colossaux et trop souvent peu soucieux des territoires, vus avant tout comme des espaces d’extraction de plus-value, le laissez-faire et le laxisme, fussent-ils agrémentés de quelques « carottes » fiscales, ne peuvent aboutir qu’à l’échec.

Enfin, trente-cinq ans après la décentralisation, il est temps pour les territoires de construire des stratégies globales, et notamment commerciales, dans le cadre législatif, mais il serait inefficace de les remettre sous tutelle, sous une forme ou sous une autre, à l’occasion du traitement de ce dossier. La réussite de la revitalisation passe en effet par la responsabilisation des acteurs locaux.

b) Le socle territorial pour la revitalisation, des actions maîtrisées par les collectivités territoriales : les opérations de sauvegarde économique et de redynamisation « OSER » et l’agence nationale pour les centres-villes et centres-bourgs

Le coeur de la proposition de loi consiste à doter les élus et les territoires d’un instrument à leur main, pour procéder aux actions de revitalisation des centres : les opérations de sauvegarde économique et de redynamisation dites « OSER ».

Ces opérations permettront de concentrer et de coordonner l’effort sur des territoires correctement délimités, mais en laissant aux autorités locales la maîtrise d’un dispositif qui s’applique à des territoires qu’elles sont les seules à véritablement connaître et dont elles sont politiquement responsables. Les opérations « OSER » se distinguent ainsi très nettement des « opérations de revitalisation de territoire » (ORT) projetées par le Gouvernement.

Non seulement la gamme de mesures associées aux conventions OSER sera bien plus large que celle des ORT, mais leur philosophie est fondamentalement différente.

En effet, selon l’instruction ministérielle du 10 janvier 2018, les ORT visent d’abord les « villes moyennes (…) pôles d’attractivité » et excluent en principe « les bourgs ruraux et les petites villes du système urbain régional ». Vos rapporteurs estiment que l’État n’a pas à hiérarchiser les territoires, ni à éliminer des collectivités, sur des bases d’ailleurs floues, du bénéfice de mesures de revitalisation. C’est la raison pour laquelle les conventions OSER seront, au contraire des ORT, potentiellement ouvertes à toutes les collectivités.

Les ORT gouvernementales seraient par ailleurs centrées sur le centre-ville de la « ville principale » du territoire concerné, laquelle serait, par exemple, la seule qui bénéficierait de l’exonération d’autorisation d’exploitation commerciale pour des projets de centre-ville. C’est oublier que, sur un territoire donné, les villes limitrophes à la « ville principale » souffrent aussi et parfois plus durement. C’est ainsi par exemple que la ville de Roubaix, intégrée à la métropole de Lille, ne pourra bénéficier du plan « Action coeur de ville ». Concentrer l’effort sur cette ville principale, dont la définition juridique est vague, serait prendre le risque de fragiliser encore ses voisines.

Telles sont les raisons pour lesquelles les conventions OSER ne discriminent pas entre les villes et bourgs concernés.

Les ORT sont enfin conçues selon une logique de listes de villes prioritaires. Ces villes sont choisies par le Gouvernement pour faire partie des « promotions » du plan « Action cœur de ville ». Cette méthode semble à vos rapporteurs quadruplement insatisfaisante :


• Elle introduit une forme de recentralisation inacceptable plus de 35 ans après les premières lois de décentralisation, les collectivités dépendant, pour être bénéficiaires de la manne du plan, du bon vouloir de l’administration préfectorale, du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et in fine, du cabinet du ministre ;


• Elle induit inévitablement la possibilité de biais dans les choix opérés, par exemple selon le profil des villes, de leurs élus, de leur proximité avec le Gouvernement, mais aussi selon la capacité de conviction du préfet ou ses relations avec certains élus ;


• Elle provoquera des goulets d’étranglement, d’ores et déjà perceptibles. Potentiellement, de très nombreuses collectivités sont candidates. Comment s’en étonner en cette période de lourdes contraintes budgétaires ? Toute aide est bonne à prendre. Mais comment les départager sans créer une file d’attente qui repoussera de plusieurs années les projets de certaines d’entre elles? Cet engorgement a déjà conduit le Gouvernement à retarder l’annonce de la 1ère promotion de villes retenues, qui était prévu dès la fin février à la fin du mois de mars. D’ores et déjà, les questions sont nombreuses sur le nombre de villes qui pourront réellement bénéficier du plan gouvernemental. Le Gouvernement a dévoilé une liste de 222 villes pour le quinquennat. Ces chiffres sont à rapporter à l’ampleur du problème, puisque l’on estime que 600 à 700 communes seraient concernées, sans compter les bourgs. En d’autres termes, certaines communes risquent d’attendre très longtemps de pouvoir bénéficier du plan gouvernemental. Par ailleurs, nombre de ces 222 villes ne disposent pas de l’ingénierie adéquate pour monter des projets rapidement. Que restera-t-il des effets d’annonce dans quelques mois ?


• Enfin, ce dispositif rend les collectivités dépendantes des difficultés et aléas de la politique budgétaire. Car, qui peut dire que, face à des nécessités d’économies budgétaires, l’enveloppe destinée au plan « Action coeur de ville » et aux ORT ne serait pas affectée et, avec elle, le rythme de réalisation des projets des collectivités?

On peut comprendre le choix du Gouvernement, dès lors qu’il n’a pas pu ou voulu définir précisément les centres éligibles à son plan et aux ORT. Les territoires candidats sont alors potentiellement si nombreux et si vastes, les enjeux territoriaux tels, qui lui faut un instrument de « pilotage » du système. Cet instrument, c’est l’inscription sur une liste par le préfet de région, les fameuse « promotions » d’ORT. Mais c’est choisir une stratégie révolue et contestable. C’est la raison pour laquelle les conventions OSER ne sont pas fondées sur des listes confectionnées par l’État et des moyens apportés au coup par coup, mais sur la combinaison d’une décision libre de l’autorité locale, de données objectives et de mesures générales inscrites dans la loi.

Complément naturel des conventions OSER, la proposition de loi crée l’Agence nationale pour les centres-villes et centres-bourgs. Il est en effet illusoire de laisser penser à des collectivités fragiles qui ne disposent pas d’une ingénierie et de compétences techniques suffisantes qu’elles seront en capacité de conduire des opérations de revitalisation sérieuses. Or, la décision gouvernementale de désigner en une seule fois 222 villes bénéficiaires de son plan « Action coeur de ville » conduira nécessairement à aggraver un déficit d’expertise déjà criant en la matière. L’agence aura précisément pour mission prioritaire de renforcer l’ingénierie des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale, en amont, par exemple en encourageant la mise en place de formations adaptées et en aval en contribuant au soutien des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation.

c) Des mesures nombreuses associées aux conventions OSER

Le Pacte de revitalisation que nous proposons est fondé sur la délimitation précise par les élus locaux de périmètres d’actions prioritaires via les conventions « OSER » (chapitre Ier). A ces périmètres est associée toute une série de mesures, certaines incitatrices, d’autres davantage marquées du sceau de la régulation.

Une première série de mesures incitatrices vise à contribuer à repeupler des centres trop souvent désertés par les habitants et les consommateurs (chapitre II). Il s’agit ici d’encourager l’offre de logements à prix abordables et le maintien, voire le retour, des équipements publics en centres-villes et en centres-bourgs.

Une deuxième série de mesures, complémentaire de la première, tend à réduire les coûts d’installation et d’activité en centre-ville, notamment en y réduisant le poids des normes (chapitre III).

Une troisième série de propositions vise à encourager la modernisation du commerce de détail qui doit notamment prendre le virage numérique et trouver des modes d’animation plus collectifs (chapitre IV).

La rénovation profonde du système de régulation des implantations commerciales (chapitre V) est un impératif absolu si, comme nous l’avons vu, nous voulons réorienter les flux économiques vers les centres. Il s’agit d’y instiller plus d’équité, plus de transparence et, surtout, davantage de prise en compte des réalités territoriales. Dans certains cas, il pourra s’agir de restreindre certaines possibilités d’implantation, dans d’autres, au contraire, de les faciliter, comme, par exemple, pour les opérations mixtes logements-commerces en centre-ville.

Cette rénovation doit aller avec une meilleure intégration de l’aménagement commercial aux projets territoriaux (chapitre VI), pour redonner aux élus la capacité d’établir de véritables stratégies de territoires.

Enfin, rien ne sera possible sans un rééquilibrage de la fiscalité, aujourd’hui notoirement défavorable pour les centres-villes (chapitre VII). Ce rééquilibrage est doublement nécessaire : en premier lieu, pour accroître l’attractivité des centres et, en second lieu, pour fournir à l’État et aux collectivités territoriales les ressources sans lesquelles rien de durable ne serait possible.

d) Un Pacte autofinancé

Dans le contexte budgétaire actuel, tant de l’État que des collectivités, vos rapporteurs ont tenu à proposer des mesures financées. Aux dépenses qui peuvent être générées par le Pacte correspondent ainsi des recettes nouvelles, soit pour l’État, soit pour les collectivités. C’est ainsi que deux éléments de fiscalité écologique sont institués par la proposition de loi : une contribution de lutte contre l’artificialisation des terres et une taxe sur les livraisons du e-commerce. Par ailleurs, une majoration de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) est prévue au profit des communes et des EPCI signataires d’une convention OSER. Elle sera applicable aux grandes surfaces situées hors des périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation. De même, la proposition revient sur une anomalie : le non assujettissement des drives à la Tascom. Enfin, l’application de la taxe annuelle sur les logements vacants pourra automatiquement bénéficier aux collectivités signataires d’une convention OSER.

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